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八面来风

县级人大行使重大事项决定权的几点思考
2017-06-01 11:10:21

                     完善机制 规范程序 科学行使重大事项决定权

                              来源:沛县人大

  重大事项决定权是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。《宪法》第104条规定“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面的重大事项”。《组织法》第44条规定“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。十八届三中全会《决定》指出,健全人大讨论、决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告,2017年,江苏省委也陆续出台了相关制度,在省级层面上对相关事项作了进一步的明确和部署。近年来,地方各级人大及其常委会在重大事项的讨论决定方面,大胆实践,并积累了一些有益经验,为推动地方民主法治建设和经济社会持续快速健康发展发挥了积极作用。但是基层人大尤其县级人大及其常委会在重大事项决定权行使方面还存在一些亟待解决的问题,需要我们在实践中逐步加以完善和解决。 

   一、对重大事项决定权的认识 

  《宪法》第2条第一款规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”这一规定表明了人民是国家的主人,人民依法享有包括重大事项决定权在内的一切权力。第二款规定:“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”地方人大及其常委会享有的重大事项决定权是宪法和法律赋予的,最能体现地方人大及其常委会作为地方国家权力机关的根本特征,反映了国家的一切权力属于人民的性质,是人民主权的直接体现。人大及其常委会行使决定权,其实质就是代表人民行使当家作主的权力,同时也是人民当家作主的主要形式之一。在县级人大及其常委会的三项职权中,重大事项决定权是独立于监督权和人事任免权的一种权力,与这两项职权有着明显的区别,不是可有可无的,而是应当处于与监督权并重的地位。党的执政能力建设和实施依法治国的基本方略要求人大必须行使好重大事项决定权,人大及其常委会要有效地履行宪法和法律赋予的各种职权,也要求必须行使好重大事项决定权。 

  二、县级人大常委会行使重大事项决定权现状 

  县级人大常委会依法行使职权,在重大事项的讨论决定方面,积极探索,在实践的基础上,进一步扩大了重大事项决定权的内容范围,规范了重大事项决定权的行使程序,重大事项决定的数量和质量有了明显提高,对重大事项范围的界定更加清晰,行使重大事项决定权的程序进一步规范,执行重大事项决定的监督措施进一步完善。但从法律规定上看,目前全国人大尚未出台关于行使重大事项决定权的相关法律,江苏省人大常委会虽然制定了关于讨论决定重大事项的规定,也仅适用于该层级。对县级人大常委会来讲,即便是参照执行,在实际运作中仍然不好把握;从工作实践上看,县级人大常委会在行使重大事项决定权方面,取得了一定进展和成效,但总体上这一职权的行使还很不到位,仅就法律明确列举的事项以及法定的程序性事项,进行了决定,对经济社会发展及其他方面的实体性重大事务进行讨论并作出决定的数量十分有限。重大事项决定权原本属于国家权力机关的法定职权,但在实际工作中往往被“虚化”,甚至被“闲置”,决策机制运行还没有真正步入法治的轨道,降低了县级人民代表大会作为地方国家权力机关的权威。 

  三、重大事项决定权行使过程中存在的问题 

  重大事项决定权是直接体现国家权力机关性质和作用的一项职权,具有广泛的适用性,特别是对于没有立法权的县级地方人大常委会来说,是其代表人民意志对本地区一些重大事务进行决断最直接、最有效的手段。但在具体行使权力的过程中,由于存在着制度、认识和实践操作等方面的原因,县级人大常委会对决定权的行使往往持谨慎态度,主动性不强,甚至已经成为当前工作的一个薄弱环节。 

  (一)界定不明确。科学、准确地界定重大事项的客体对象是人大常委会行使重大事项决定权的前提条件。目前从我国法律规范的角度来看仍是个悬而未决的问题。宪法只是规定了地方各级人大常委会有权讨论、决定本行政区域内的重大事项。地方组织法虽然将宪法关于重大事项的规定细化为政治、经济、教育、科学等九个方面,也只是明确了从哪些方面确定重大事项,并没有规定哪些属于重大事项,什么是重大事项,实践中难以把握和操作。因为重大事项之“重大”是一个具有相对性的概念,因层级、区域、时间的不同,其涵义也不一样,因而成为县级人大常委会行使重大事项决定权时遇到的难点。 

  (二)制度不完善。从县级人大常委会对重大事项决定权的具体实施过程来看,在启动程序方面,主要还是直接套用地方组织法及其他法律法规中关于提出议案的一般性规定;在讨论和决定方面,基本上都是按照县人大常委会的议事规则办理;在决定后的处理方面,普遍缺乏对于违反相关决定的应对措施;从制度规范来看,由于制度和规范在各个环节中的普遍缺失,县级人大常委会所面对的不仅仅是对现有工作流程进行技术性的修补,而是涉及整个行使重大事项决定权的制度建设。 

  (三)用权不充分。县人大常委会行使重大事项决定权与县委决策权、政府行政管理权界定不清。在一些重大事项上普遍存在着县委的决策代替了人大的决定,没有转化为具有法律约束力的人大决定的状况。政府和人大在重大事项的认定上也在存着上不同的理解和标准,使得一些本该提请人大常委会审议的事项没有提交,致使人大常委会对重大事项决定权的行使不充分。除法律有明确规定的诸如“财政预算、国民经济和社会发展规划”等方面之外,对法律有原则规定或未明确规定的,决定权基本上处于“闲置”的状态,对涉及地方改革发展稳定及群众普遍关注的热点难点问题也仅限于提出一些建议,鲜见有作出决定的。县级地方人大常委会主动做出决定的意识不强,多数情况是由政府根据工作需要主动提请人大常委会作出的。 

  (四)督办不到位。重大事项决定作出以后,应该做到行而有果,务求实效,这既是行使决定权的出发点,也是最后归宿。县级人大常委会不同程度地存在对重大事项本身的关注较多,决定作出前热情较高,但决定通过后,往往是“一决了之”,后续跟踪监督不到位。甚至有的决议、决定自通过之后,便束之高阁,无人问津,难以真正发挥指导实践、推动工作的作用。 

  四、科学行使重大事项决定权的几点建议 

  宪法和法律对重大事项的原则性规定,虽说给县级人大常委会带来了具体界定重大事项客体的难题,但同时也给我们预留了自由裁量的空间。作为县级人大常委会在有效行使重大事项决定权的过程中,既要解放思想,提高认识,敢作善为;又要厘清界限,理顺关系,顺势而为;还要规范操作,方法得当,依规而为;更要注意练好内功,切实提高行权主体的整体素质,使之与所承担的重大使命相适应。结合当前实际,应从以下几个方面入手。 

  (一)强化对行使重大事项决定权重要性的认识。重大事项决定权是宪法和法律赋予县级人大常委会的一项重要职权,体现了县级人大常委会作为地方国家权力机关的根本特征,反映了国家的一切权力属于人民的性质。依法行使决定权,既是落实人民当家作主的宪法原则要求,也是落实依法治国基本方略的要求,同时又是实行国家事务重大决策科学化、民主化、法制化的机制保障。在县级人大的三项法定职权中,决定权是最根本、最主要的权力,在“三权”中处于基础地位,离开了决定权,人大就不能成为权力机关。重大事项决定权是监督权、人事任免权的前提和基础,为监督权的权力内涵确定了具体的事项和明确的权限。监督权是落实重大事项决定权的重要手段,为重大事项决定权产生法律上的实效提供制度保障。人事任免权是决定权的一种特定形式。 

  (二)构建科学高效的权力运行机制。构建科学高效的权力运行机制,确保县级人大真正成为讨论决定重大事项的权力机关,需进一步理顺人大与县委、政府三者的关系。一是要理顺人大决定与县委决策的关系。县委作出的决策,对全县各级党组织和党员具有约束力,对国家和全社会不具有强制性,而人大作出的决定,是国家意志的表现,对本行政区域内的国家机关、全体公民都具有普遍的约束力。县委对国家和社会事务的主张和意图,只有经过法定程序变为国家意志,才能对国家、社会和全体公民具有约束力。因此,县委作出决策后,应当通过人大党组或者直接向人大提出建议,由人大依法讨论、决定。人大要自觉接受县委的领导,建立健全人大讨论决定重大事项向县委请示报告制度,积极争取县委的重视和支持,善于把县委的决策经过法定程序变成人大的决议、决定,保证县委的意图和主张得到贯彻落实。二是要理顺人大决定与政府行政决策的关系。从宪法和地方组织法的规定来看,人大是权力机关,是本源的权力,而政府是执行机关,是派生的权力。人大重大事项决定权与政府行政决策权是上下位关系,行政决策权要服从人大决定权。人大的决定是创制性的,具有主动性、原则性和方向性,政府行政决策是执行性的,具有从属性、具体性和措施性。因此,政府要建立健全重大决策出台前向人大报告制度,对应当由人大审议决定的重大事项要及时、主动提请人大审议决定,并落实好人大的决议决定。同时,人大应尊重政府依法行使行政权,加强与政府的沟通与联系,使双方在重大事项决定上形成共识,达成一致,按照法律规定,积极主动地行使好重大事项决定权,努力实现坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,真正形成“县委决策、人大决定、政府执行、人大监督”的权力运行机制,真正让人大成为代表人民决定国家事务的权力机关。 

  (三)科学界定重大事项的范围。面对“重大事项”始终处于“既不能不明确”而“又不能过于明确”的两难境地,在实践中一味地追求实体概念的明确化和具体化已无意义,我们所要界定的仅是行使决定权的客体,并非何谓重大事项这一概念。判断某一个事项是否构成行使重大事项决定权的客体,可从界定重大事项的范围入手,一是宪法、法律、法规有明确性规定和原则性规定的事项;二是事关本行政区域内经济社会发展全局性、长远性、根本性的事项;三是人民群众普遍关注、迫切要求解决的事项;四是需要人民群众和社会各个方面广泛参与和共同遵守的事项;五是人大认为需要讨论、决定的其他事项。建议县级人大按照法定性、全局性、人民性和可行性的原则,从本行政区域内实际出发,建立和完善界定重大事项范围和确定重大事项的制度和机制,并编制应由人大讨论、决定的重大事项目录,设置重大事项项目库,明确权属。 

  (四)完善行使重大事项决定权的制度建设。县级人大常委会可依据原则制定行使重大事项决定权的实施办法和具体工作流程。将宪法关于县级以上地方人大常委会“讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”的原则规定具体化,使人大常委会行使决定重大事项的职权规范化、制度化、程序化,具有可操作性,改变目前县级人大常委会行使重大事项决定权工作上“无章可循”的境况。一是完善讨论决定重大事项的操作规程。建立健全重大事项提出与审查、调研与论证、审议与表决、公布与实施以及贯彻落实的保障措施等工作程序和方式方法,防止临时动议,提高议决质量和决议决定落实效率。二是优化常委会组成人员的知识结构和年龄结构。在注重年轻化的同时,要把懂法律、懂经济、懂管理、懂科技等专业知识的人才充实进常委会组成人员队伍,切实提高人大讨论决定重大事项的创制能力和审议议案的质量,为县级人大常委会依法行使重大事项决定权提供人才保障和智力支持。三是建立专家咨询和科学论证机制,增强决议决定的科学性和可行性。在审议过程中开展广泛深入的讨论,允许各种观点自由阐述。特别是要多听取反对意见,以确保决定议案能够得到充分的论证。对存在较大争议的,开展专题调研,深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智,使常委会作出的决议、决定更加切合实际。四是加强监督检查,实行跟踪问效。注重发挥人大常委会有关重大事项作出的决定、决议在指导实践、推动工作中的作用。综合运用刚性手段对决定执行和落实情况进行督查,实行跟踪监督、责任追究制度,确保常委会决定、决议得到贯彻落实。必要时采取质询、特定问题调查、撤职等刚性监督手段,确保决议决定得到有效落实,以维护人大决定、决定的严肃性、权威性和法律效力。五是加强理论研究。加强对县级人大常委会依法行使重大事项决定权的理论研究,在努力探索依法行使重大事项决定权的各种重要实践问题的同时,理论研究要能同步跟上,要及时总结实践经验,为实践探索提供理论支撑。理论研究与实践探索形成互相支持、互相配合、共同促进重大事项决定权建设的支撑合力。六是创新工作方法。县级人大常委会要立足本职,创新思维,进一步在健全机制、完善体系上下功夫,勇于探索实践、及时总结经验教训,敢于将思想和行动从旧的观念、体制、做法的束缚中解脱出来,善于冲破传统的思维定势,打破不合时宜的条条框框,勇于用新观点、新思路,破解新难题,打开行使重大事项决定权的工作新局面。


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